2015年，新泽西州做好了应对瘟疫流行的准备。该州的卫生局（NJDOH） 开展了一次应对流感的全方位演习，而该流感是模仿H1N1和SARS的一种高传染性、通过空气传播的呼吸道疾病。这一演习方案引入了联邦和州合作应急管理机构、地方司法机构和医院，为医疗设备的快速采购、医院人员需求和疫苗分发提供了有价值的见解，所有这些都被仔细纳入了一项全面的全州性流行病疫情应对计划。尽管如此，当新冠疫情袭来时，新泽西州也未能幸免。自2020年初以来，已有26000多人死于该病毒，是NJDOH在2015年模拟此类事件时预测的五倍多。

    NJDOH并非绝无仅有。美国各级政府的应急反应团队都措手不及；过去一年里的飓风、野火、冬季天气和内乱一致暴露出他们在管理危机方面的不足。为何这种情况继续发生？他们是否真的在对紧急事件进行管理？答案是“否”。

    为了真正管理危机，应急管理人员必须摆脱以响应为导向的思维方式，采用更传统的商业管理方法，以及这样一种态度：认为灾害的所有阶段不仅会循环往复、相互重叠，而且是协调统一的。这种思维对企业经理来说并不新鲜，但在应急管理中却是新鲜事。通过调整并采纳这些原则，我们相信能够在灾害发生之前更好地管理灾害——或者至少是大规模的灾害。

让管理内容不仅限于紧急事件

    自从我们在差不多20年前开始研究这一主题以来，我们发现灾害管理中的所有活动都属于一个四阶段模式，在实践中，这四个阶段中的三个通常是人们所不愿见到的。我们认为，当应急管理的作用被普遍认为仅仅是应对灾害时，我们只能等着灾害降临了。这些阶段构成了各级政府应急管理机关的结构。

    有远见的管理者懂得监控系统基线状态、在问题出现之前预测问题，并在问题成为组织危机之前减缓问题的重要性。他们差不多都承认，第四阶段——响应——在理想情况下是可以避免的阶段，或者至少因为运营中内建的良好应变措施而得到缓解。

    然而，在应急管理中，响应是首选的行动状态，这可能是因为应急管理队伍缺乏正式的管理培训。灾害社会学研究始终表明，不仅大多数应急管理人员来自警察、消防、EMS或军队的第一响应背景，而且这些第一响应人员承认他们缺乏管理经验和知识。为了改变这种态势，应急管理人员需要将其部分注意力转移到这一循环周期的其他阶段。以下是行动的方法。

以战略性管理来避免危机

    这种预见性方法会评估系统的优、缺点和隐患，并早早确定关键杠杆点。应急管理人员对隐患评估已经很熟悉，NJDOH可能会指出，他们在2015年的演习中成功地发现了隐患。不过，发现风险和隐患以提高下一次响应中的认识是不够的。战略性行动更有可能在有必要做出响应之前降低或消除风险。

    在一个例子中，联邦应急管理局（FEMA） 利用地方拨款计划，通过购买洪泛平原上的建筑物，将危险区域改造成自然湿地或公园，从而消除土地被淹没时人类生命和财产面临的风险。在反恐方面，全球航运业认识到，货船船体的标准设计使其容易在9·11后受到港口恐袭中可能使用的那几类炸药的破坏，或者很容易在类似埃克森瓦尔迪兹号（Exxon-Valdez）原油泄漏的环境灾害中发生船体破裂。结果，业界联合起来要求采用新的双层船体设计，使船舶几乎不可能因船体破裂或爆炸而受损。

以战术性管理来限制危机

    消除发生危机的机会并不总是具有可行性。比如，无论我们管理风险的能力有多好，飓风都将继续影响沿海地区。在战略性管理发现了无法避免的危机时，应急管理人员可以采取战术性管理方法并设计流程，以尽量将风险降低至最低程度。

    战术性管理已经是以响应为导向的应急管理文化的一个组成部分。在这种文化中，对危机的有力响应会限制破坏性影响。这些现有的战术性方法现在必须从响应阶段引出，落实到灾害的所有阶段，而不是在试图限制危机之前等着危机的到来。

    作为一个全国性的例子，事件指挥系统（Incident Command System , ICS）是在9·11之后引入的一个程序，目的是在多个、有时重叠的机构必须同时对同一事件做出响应时，对主动响应者的设备、角色和术语加以标准化。ICS减少了主要混乱源可能产生的次生灾害影响，比如相邻消防部门在扑灭同一场大火时使用不兼容的无线电台设备。如果战术性方法可以应用于响应阶段，那么它也可以在准备、减灾和恢复阶段发挥作用。

管理关键指标

    通常，灾害在媒体上得到的是耸人听闻的报道，而媒体是以发病率来衡量响应质量的。这不仅是对灾害幸存者的麻木和残忍，而且当失去的生命太多时，应急管理人员无法客观地证明某一响应取得了成功。由于媒体的这种关注，应急管理队伍通常倾向于避免跟踪任何可能对其不利的指标，尤其是大量误导性报道在卡特里娜飓风过后将州和地方响应失败归咎于联邦应急管理局之后。

    然而，传统管理中的精益流程提供了一种可衡量的方式来了解你是否提供了优质的产品或服务，通常是以每单位、时间或关键服务参数中的不合格品来表示的。这使得应急管理人员有可能根据定量指标监控其系统和流程，而不是根据灾后媒体对破坏和损失的报道，那些报道意在激起情绪反应。

    卡特里娜飓风过后，对地面疏散关键指标的研究发现，路易斯安那州沿海地区的疏散工作比计划进行得更快、更有效率，尽管媒体的报道与此相反。然而，我们自己的研究发现，减灾阶段花费的资金并不一定会直接减少响应阶段所花的资金，这表明需要进一步研究关键的经济指标。应急管理人员的目光需要超越媒体对灾害响应的报道，确定新的关键灾害指标，并将灾害的所有阶段置于实现改进的量化之路上。

灾害之外的应急管理

    急救人员的技能在危及生命的紧急事件中极具价值，而由于其工作性质的原因，应急管理人员基本上是应变力强的员工。即使只是管理响应工作，应急人员仍然要接受培训，在自身安全通常存在相当大风险的情况下开展救生、保护财产的行动。我们绝不会轻视应急管理人员的这些独特技能和特质。相反，我们会问：我们是否能为他们做更多的事情？我们是否能用战略性管理来避免危机？利用战术性管理来限制危机？利用关键指标来吸取经验教训？

    随着灾害和危机在气候变化、不平等和全球化的三重威胁下加剧，我们的目光需要超越一贯的做法，向应急部门以外的管理层同事学习。在他们的指导下，我们相信我们能够在灾害发生之前更好地管理灾害——或者至少是大规模灾害。